关于2016年安徽省长江流域洪水灾害特点、问题及对策建议

　　1 2016 年安徽省长江流域暴雨洪水灾害主要特点

　　安徽省2016年汛期发生了多次强降雨过程，暴雨强度大、江湖水位高、灾害损失严重。

　　1.1 暴雨特征

　　(1)强降水时间长，总量大。安徽全省2016年5月1日至7月20日平均面雨量733 mm，较常年偏多6成，比1998年偏多4成，累计过程最大点雨量休宁田里站1 544 mm。梅雨期(6 月 18 日至 7 月 5 日，降雨持续时间 18 d)安徽省长江流域平均降雨量551 mm，其中累积过程最大点雨量南陵县水龙山站 1 314 mm。(2)降雨强度大，时空分布不利。6月18日以来，安徽省长江流域最大1 d、3 d、7 d、15 d面平均雨量分别为 89 mm、243 mm、363mm、507mm，其中最大3d降雨量列历史第1位 ，大 于 1969 年(205.8 mm)，重现期超 50 年。最大 7 d 降雨量列历史第1 位，重现期接近50年。最大15 d降雨量仅次于1969年列历史第2位，重现期接近50年。降雨的空间分布情况恶劣。

　　1.2 洪水特征

　　(1)沿江河湖底水高。受长江上游来水影响，4月以来，长江干流安徽段水位一直偏高，大通站水位高于常年1.21～3.34 m;安庆站水位高于常年2.79～5.13 m。沿江水位普遍高于沿江湖泊水位，导致沿江湖泊几乎无法自流外排，难以腾出库容调蓄洪水。(2)区间来水大、洪水涨势猛。截至7月5日，长江干流安徽段入省控制站汇口站至大通站水位总体低于1998年、1999年，较1998年最高水位低0.80～1.50 m，较1999年最高水位低0.30～0.90 m。受安徽段河流洪水影响，出省控制站马鞍山站7月5日15时最高水位 11.16 m，与1999年最高水位持平。马鞍山站高水位主要受安徽省区间降雨汇流影响，水位与1998年、1999年最高水位相当。(3)超历史超保证水位河湖多。水阳江、西河、永安河、牛屯河、姑溪河、派河等34条河流先后发生超警戒水位洪水，其中水阳江、裕溪河等17条河流发生超保证水位洪水，漳河、西河、永安河等13条河流发生超历史水位洪水。沿江湖泊全部超保证水位(安全水位)以上，其中白荡湖、枫沙湖、菜子湖、升金湖超历史最高水位，巢湖接近历史最高水位。总体上，沿江河流最大 1 d、3 d、7 d、15 d洪量与历史典型年对比，“三江”流域、巢湖流域、二郎河、黄湓河、尧渡河等 2016 年的洪量总体大于 1998 年和1999年，仅次于1954年。

　　1.3 洪灾特点

　　(1)高水位时间长，重要堤防无大险，河湖圩堤防险情多。据安徽省防办统计，6月18日以来，长江干流及重要支流、湖泊超警戒水位均在20 d以上。长江干堤、城市防洪堤等重要堤防无较大以上险情发生，但受长时间、高水位浸泡，河湖堤防险情频发，累计出现险情1 831处，溃破千亩圩口 129个，淹没耕地 47.43 万亩，其中万亩以上圩口 12个。129个千亩以上破圩中，125个为漫破(其中有4个主动蓄水保堤)，溃破的只有4个;另有38座小型水库出险，但均得到了及时有效的控制。(2)长江沿岸湖泊周边圩区受灾严重。受长江干流高水位顶托，沿江湖泊洪水大多难以自排。因大部分湖泊抽排能力弱，湖泊水位居高不下，沿湖堤防险象环生，沿湖圩口漫破、溃破多。(3)中小河流尤其是沿江通江一级支流受灾偏重。中小河流总体防洪标准低，通江一级支流下受长江高洪水位顶托，上承二、三级支流汇集的洪水，多种因素叠加造成一些圩垸堤防漫破、溃破，损失严重。(4)受灾面积大、转移人员多、损失重。据安徽省防办统计，入梅以来强降雨导致全省宣城、六安、安庆等11市73县(市、区)不同程度受灾，受灾人口1 275万人，转移人口117.47万人，农作物受灾面积 1674.36万亩，倒塌房屋5.08万间，水利设施损毁7.2万处，损失中绝大部分来自长江流域。

　　2 2016年安徽省洪灾凸显的问题与难点

　　在2016年的防汛抗洪抢险救灾工作中，安徽省在组织领导、工程调度、监测预警、转移安置和灾后恢复等诸多方面都采取了行之有效的系列举措，取得了显著成效，同时也暴露出问题和防洪难点。

　　2.1 经济社会发展变化巨大，现有防洪工作与新形势不太适应

　　1998年大水之后，安徽省经济社会特征发生了显著变化，对防洪形势产生较大影响。

　　(1)防汛期间抗洪抢险人力减少。县(市、区)农村劳动力大量进城务工，平时农村多是老人、妇女和小孩，汛期巡堤、查险、排险、抢险、转移、救灾等工作人员严重不足，防汛抗洪更多依赖于部队、武警、干部和民兵。

　　(2)农村土地流转为大户经营，为抗洪抢险工作带来挑战与机遇。随着土地流转政策的实施，圩区种植大户和养殖大户集约化经营的土地已达40%～90%，他们前期在基础设施、基础设备的建设上已有较大的投入。2016年洪水破圩时，不仅当季农作物以及养殖产品遭受了巨大损失，而且前期建设的基础设施、设备也大量损毁，使得一些大户不再是传统意义上的灾民，而是动辄欠资百万元计的灾民。种植和养殖大户的大量出现，一方面提高和促进了农村地区社会经济的发展，但另一方面又大大增加了洪水风险，他们作为防洪保护对象和实际受益者，虽理应承担更大的防洪抢险法定义务，但往往又力不从心。这种形势下，大部分县、乡(镇)、村级干部以及部分村民都认同了小圩区“大水丢、小水收”观念，这为治水模式调整又提供了机遇。

　　(3)防汛工作尚未建立市场与计划有机结合机制，或者目前这种机制不够明确和充分。外出务工人员虽然仍有家产在圩区，但实际上已难以回乡承担防洪抢险的法定义务。受保护的大户和外出务工人员不出或者很少出力出钱，使防汛责任完全转移到了乡村集体，不符合市场机制。防汛队伍建设、物资器材储备与管理等，都需探索走市场与计划相结合的路子，以保证防汛工作顺利开展。目前，从政策层面讲，这种机制缺乏或者不够明确，已给防汛工作带来不利影响。

　　2.2 薄弱环节凸显，防洪能力亟须提高

　　(1) 中小河流治理规划滞后。虽然病险水库除险加固、堤防治理、中小河流治理、泵站建设等工程在2016年防洪减灾工作中都发挥了巨大作用，但是这些治理的系统性，尤其是针对中小河流的治理，迫切需要提高。当前的治理方式，存在零散性、局部性，且不连续等问题，在2016年洪灾中，出险和成灾的情况基本上都出现在中小河流及湖泊周边。

　　(2)河湖水系被挤占、淤塞，支流通江能力与内湖蓄洪能力降低。1998年大水之后，由于圩区群众依赖土地生存的基本状况未改变，为维持社会安定，最初定的“双退”圩垸，后来大多都改成了“单退”，而“单退”后来大多都变成了未退。鉴于1999年洪水后未发生较大洪水，圩区民众的防洪意识逐渐减弱，联圩建设与新建圩口侵占行洪通道和湖泊调蓄容积，河湖水系被挤占、淤塞，支流通江河流排水能力与内湖蓄洪能力降低。

　　(3)沿江湖圩区及城乡排洪排涝能力不足。由于长期投入不足，沿湖圩堤设防标准偏低。巢湖、华阳河湖群、南漪湖等湖泊周边圩垸堤防普遍未达标，长江干堤治理时部分通江支流堤防未按同等标准加固，有些平原湖区新建城区或开发区的排涝设施还是按以前的农村排涝标准建设的排涝站，部分城区、集镇低洼地区易于受淹。

　　(4)水库安全保障任务依然繁重。近年来病险水库除险加固取得了很好的效果，在 2016 年的洪水中得到了检验。前期除险加固主要解决了水库的三大件(坝身、溢洪道与泄水建筑物)存在的隐患，但如渗漏等其他安全隐患尚未解除。目前安徽仍有1 100多座小型病险水库有待加固，全面消除小型水库病险隐患尤为迫切。

　　(5)主动进洪方式有利全局，但难以实施。主动进洪，位置、流量和时间均可控制，堤防受损程度相对减轻，有利于保护重点地区和对象，有利于圩内群众有序转移，有利于防汛资源的优化调用，减少抗洪抢险和后期堵口复堤的代价，便于灾后及时恢复生产，最大限度上减小全局损失，但是实施起来难度很大。即使1998年洪水后已经定为退田还湖的一些圩口，虽设有进水闸门，也难以启用，有的撑到堤防溃决，也未能开闸进洪。虽然都知道主动进洪利大于弊，但现行条件下，群众工作很难做通。

　　(6)防汛过程中县、镇、村3级责任不清，群众义务难落实。防汛应急预案应该要求对应“保证、设防、警戒”三线水位明确相应的职责，但早期确定的“三线”多已不反映现实情况，亟待调整。各县(市、区)各级干部责任到人，分片负责到具体的乡(镇)，人员基本上都下到乡(镇)工作，防汛过程中县、镇、村3级责任不清。在防洪应急预案中没有关于保与弃抉择的原则和规定。对于出险的堤防，保到一定程度时，就产生了保与弃的抉择困难：如果保，水位更高，到时保不住，产生的损失更大;如果主动放弃并进洪，则会带来一连串的赔偿问题、责任问题。

　　(7) 部分基层水利设施管护很薄弱。水利工程“三分建，七分养”，在农民义务水利工取消后，很多基层水利设施常年缺乏维护。目前堤防、涵闸与水库工程管护投入不足，老化失修严重。圩堤达标率低，有些堤顶即使高程达标，堤身断面也不够。很多县(市、区)防汛道路标准低，在洪水发生时变得泥泞，大型机械和设备难以及时到达出险地点，使预案中的一些内容变得难以实施。很多县(市、区)的基层防汛机构人员不足，不能满足防洪减灾工作的实际需求。

　　(8)山洪灾害防治能力不足，山洪监测预警指标阈值仍有待改进。宿松县、怀宁县、宣州区等县近年来开展了山洪灾害调查评价工作，设定了典型时段和典型流域土壤含水量情况下的雨量预警指标，虽然这些指标对山洪灾害防御具有重要作用。但如何使已建的县级山洪监测预警系统真正运用起来，仍然有待改进。否则，“狼来了”喊多了，不仅增大了防汛工作的成本与负担，而且导致了民众的麻痹与依赖心理。

　　2.3 资金管理、补偿和保险、规划等政策法规方面问题较为集中和突出

　　(1)项目式资金管理方式不能满足地方防洪减灾工作实际需求。很多县(市、区)反映现在的项目式资金管理不太符合自身的实际情况，防洪体系中的河道、水库、堤防、闸门、泵站、监测预警系统等对象，又涉及新建、改建、升级换代、运行维护等不同阶段和方式，各县(市、区)的强项和薄弱环节也有很大差异，但是目前资金管理要求专款专用，不能用于其他项目。因此县(市、区)不能根据自身实际情况，将中央补助金集中切块使用，将有限的资金用于当地防洪减灾的薄弱之处和急需之处，难以使所处县(市、区)河流系统治理和统一安排，给防洪减灾带来一定程度的困扰。

　　(2)补偿与保险机制不完善，制约和影响基层防洪减灾工作的实际开展。虽然“大水丢、小水收”观念具有一定程度的共识，但是这些技术措施在管理层面又非常难以实施，原因在于补偿与保险机制不完善，“丢” 的地方群众的切身利益没有得到法律、法规和政策的切实保障，制约和影响基层防洪减灾工作的实际开展。如宣州区反映，中小河流、圩区再整治，耕地5～10年淹一次损失不大，难在利益不均衡。由于水阳江、青弋江分蓄洪无安排，是分是蓄，没有任何补偿政策支持。南陵县反映行蓄洪区进水要有保障措施，要有综合性的政策整合退田还水、土地休耕、美丽农村建设等工程保障措施，让洪水有出路。怀宁县反映，大圩主动行洪不太可行，上万的人员转移压力大;无人住的小圩，可考虑主动行洪的措施，但前提是需要有合理的补偿。尽管很多县(区)目前已经具有了农业保险，枞阳县开展的农业保险，成效很大，也很成功，但是补偿与保险机制尚待进一步补充和完善。

　　(3)规划系统性不够，给基层防洪减灾工作产生影响。目前，虽然对部分中小河流治理进行了规划，但是很多规划系统性不够。需要变保护重点的分段治理为统筹规划、分期治理。其次在利益相关者参与方面，现有规划还是以部门为主，各相关部门参与的广泛性和深度还需提高。最后，在利益相关部门各相关项目实施的配合方面，如新农村建设、土地整治、移民建镇、补增耕地、增减挂钩、宅基地退出等项目，很多都可以与防洪减灾工作结合起来。

　　3 对策建议

　　3.1 灾后重建必须高度重视、积极推进人水和谐的综合治水模式

　　灾后水利建设应更加重视人水和谐，不仅要提高防洪排涝能力，而且要提高雨洪调蓄能力，避免堤高水涨的恶性循环，这既是普遍的愿望，也是基本的要求。目前灾后重建考虑的主要模式有：(1)退田还湖、退渔还湖。这一模式主张在易涝区治理措施上，优先考虑退出部分圩垸，增加蓄洪容积，降低湖区水位，提高减灾能力和治涝效益。但在人多地少、保障粮食安全压力大的现实国情下，此类模式的推进需要慎之又慎。(2)确保重点，达标建设。这一模式要求漫溢溃决的重要圩口按新的洪水位提高堤防工程建设标准，同时针对圩内严重的内涝积水问题，大幅提高排涝能力。考虑到中央和地方财力的可行性，只能按轻重缓急分步实施，让受灾地区的项目优先实施，以防止建设内容过多，投资规模过大。为此对于2016年受灾的湖圩地区，提出了“还湖一批、限制一批、提高一批”的原则，但如何细化审批的标准，避免“不公正、不公平”的责难，仍存在疑问。

　　笔者建议以“沿堤设溢流堰，自动溢流进洪”作为促进人水和谐的治理方式。堰顶高程即为自然进水纳洪条件，避免人为开闸分洪决策难、风险大的矛盾;堰顶溢流保持了河道的行洪能力，空肚蓄洪更能有效削减洪峰;圩区进水过程缓增，破坏力小，便于组织群众安全转移;进圩水量有限，无须等待堵口复堤，在河道水位退至保证水位以下后即可酌情排水，受淹时间大大缩短，更有利于及早恢复生产、重建家园。建议的保障措施包括：以科技手段合理确定堰口位置、堰顶高程与宽度;以工程手段加以护面消能并配置退水设施与面上措施，确保堤防安全，漫而不溃，尽可能减少受淹范围与时间;以经济手段补偿引导，对于确认愿意采取这种主动进洪方式、分担洪水风险的圩区，国家才选作重点，树立样板，给予重建资金的优先扶持;以行政手段推动落实，并制定配套的政策措施，实现部门间的协调联动，变“单向推动”为“双向调控”，即“多得”要与承担更多义务相挂钩，才更有利于实现良性互动与把握适度。

　　3.2 中小河流走系统治理道路，变“要我治”为“我要治”

　　安徽省2016年主要是中小河流发生了特大甚至是超历史水位记录的洪水，各地表达了中小河流要变“重点河段治理”为“统筹规划、分期治理”的愿望，要求突破总投资3 000万元的限制，提升河流整体防洪减灾能力。按照河流分级管理体制要求，中小河流系统治理是地方政府负担责任，但是，中央财政加大对中小河流治理的投资力度之后，有些地方却将当地河流的治理完全看成了中央的责任。我国中小河流量多、面广，不同河流洪水特性与治水对策不同，同一河流在经济社会发展的不同阶段，治水的需求、目标与投入的能力也会有显著的变化。中小河流是自己辖区的河流，当地水行政主管部门最熟悉河流的情况，最有责任统筹各方的治理需求，提出符合实际的整体规划与实施方案来。中小河流的治理，只有所辖地方政府发挥自主作用，是“我要治”而不是“要我治”，才可能做到统筹规划，分步实施，突出重点，因地制宜，多方集资，形成合力。国家的重视与投资，只能起到扶持、鼓励与引导的作用。

　　中小河流只有坚持实施分级管理，才可能因地制宜、适应多样性的需求，才可能循序渐进、恒久坚持，逐步实现综合治理的目标。因此，当前迫切需要针对新时期中小河流治理的需求与特点，重申并健全河流分级管理体制，进一步明确各级地方政府对中小河流治理的职责。在纳入中小河流治理名录的河流中，进一步明确纳入中央政府提供财政支持河段的评估标准，符合扶持、鼓励与引导标准的河流保留在名录中，其他河段以及未列入名录的河流，仍应由相应地方政府承担治理的责任。

　　目前我国只有大江大河设立了流域管理机构，而中小河流往往也跨多个行政区，但并没有相应的流域治理协调机构。现在要做好中小河流的统筹规划，协调好上下游、左右岸、 干支流与城乡间水系开发治理中的利害关系，就需要建立起相关区域政府间联席协商会议制度，并由水行政主管部门牵头，建立跨区域、跨部门协作的流域综合治水规划委员会。只有通过体制机制的创新，为中小河流综合治理提供切实有效的保障，推动与激励地方政府变“要我治”为“我要治”，才可能避免国家中小河流治理投入越大，实际工作越陷入“等、靠、要”的被动局面;只有构建起良性互动的推进机制，才可能形成中央与地方各级政府及相关部门间综合治水的合力，逐步提高水安全保障水平，为全面实现小康社会的建设目标打下更为坚实的水利基础。

　　3.3 加强基础研究，深入探讨新时期水利自主创新发展模式

　　自1998年大洪水之后，短短18年间我国人口城镇化率从30%急速上升到56%。城镇化大潮的迅猛冲击下，洪涝风险呈上升趋势，我国水利建设面临更大的压力与挑战，水安全保障的任务更为艰巨与复杂，传统的管理体制与运作机制已难以满足统筹解决水多、水少、水脏、水浑问题等综合治水新需求。针对凸显问题和难点，加强基础研究，深入探讨新时期水利的自主创新发展模式，使水利建设方向的把握、目标的选择、方案的比选、力量的整合、法规的约束与价值的导向更具合理性与可操作性。具体建议如下。

　　3.3.1 加强法规建设

　　目前我国涉及洪水风险辨识与评估、防洪区土地保护与利用、流域或区域性洪水风险管理规划以及洪灾保险等重要领域的法律法规仍属空白，在教育、科研、宣传、调查、监测、公众参与、纠纷解决机制以及违反法律规定的相应责任和处罚等方面规定不足。

　　(1)研究修订《中华人民共和国防洪法》，重点在于以下4个方面： ①在相关条款中引入风险管理机制。在急剧变化的环境下，洪水特征的不确定性加大，防洪决策风险增加。防洪法中只有引入风险管理的机制，才有利于推进从控制洪水向洪水管理的转变; ②引入多规合一机制。目前在综合治水需求下，许多单一目标的规划迫切需要整合，只有通过法规体制的完善，才能更好地发挥综合效益; ③明确新形势下各级政府、防汛部门、社会企事业单位、个人等在防洪中的职责; ④建立利益相关者参与机制。

　　(2)参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等文件，引入和建立主动进洪地区的合理补偿机制和办法。目前国家级蓄滞洪区的运用，已经有补偿办法可以遵循。但是对于中小河流与湖周圩区，只有完善相应的补偿机制和办法，才能保证有利于人水和谐的主动进洪方式得到切实推进。

　　(3)引入和建立洪水风险区全社会/全民洪水保险管理机制。目前圩区农业虽然已建立政策性的农业保险，但是对于土地流转后大户经营的模式，特别是大规模的养殖户，如何通过保险机制的引入，促进与洪水风险相适应的产业结构的合理调整，仍有待深入探讨。

　　3.3.2 完善管理体制与运作机制

　　我国防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。但是除七大江河之外，对于中小河流，尚缺乏实行流域统一规划的管理体制与运作机制。如何将需要统筹规划的计划体制与需要量力而行的市场机制相结合，也是迫切需要积极探索的课题，主要包括：防洪规划的综合协调与轻重缓急逐步实施机制;利益相关者充分参与机制;建设资金的项目式管理与需求式管理相结合的运作机制;各种防洪设施可持续管理与维护机制;不同部门之间从规划到项目实施的管理运作机制;防汛物资储备、抢险队伍建设等应急响应的社会化管理与运作机制。

　　3.3.3 加强能力建设

　　随着经济社会的快速发展，防洪安全保障的需求越来越高，提高安全保障水平的难度也越来越大。如果不能全面提升辨识风险、降低风险、规避风险、承受风险、分担分享、应急响应和避免人为加重风险的能力，新时期的治水方针定得再好也难以落到实处。基层防汛机构任务很重，能力建设总体偏弱，缺乏风险管理的意识，且区域之间差距较大的现象亟待改变。加强能力建设，除了加大资金、技术投入，提高防洪工程体系的“硬实力”外，如何增强各级政府与水利部门进行洪水风险综合管理的“软实力”，尤其是值得深入探讨的大课题。加强堤坝、涵闸泵站等水利设施安全监测和预警能力，尤其是加强自动化、远程监测能力以减少防汛查险人员甚至实现无人值守。

　　3.3.4 构建与发展阶段相适应的人水和谐治水模式

　　目前我国仍处于中高速的发展阶段，离城镇化进入平衡态还差10～20个百分点。前期迅猛发展，基础设施欠账太多，后期压力还将持续增大。目前已处于高水平低速度发展阶段的发达国家，更担心的是全球变化带来新的压力会打破其已有的平衡，威胁到可持续的发展，为积极应对潜在的风险正在构建更为强有力的安全保障体系;而我国作为处于快速爬坡阶段的发展中大国，面对现实中愈演愈烈的水资源短缺、水环境恶化与水旱风险加剧，也在积极探讨并实施向洪水与干旱风险管理的战略性转变，旨在抑制水旱灾害损失增长态势的同时，更有效地发挥洪水的资源效益与环境效益，为支撑经济社会的快速、协调发展创造必不可少的条件。如果说发达国家今天的治水任务重在维持和修复已有的平衡，那么当务之急却是要在人水之间构建新的平衡。为此既不能一味沿袭传统的做法，因为人口与社会经济条件已经完全不一样了;也不能简单照搬发达国家最新的治水理念与技术，因为水问题的成因与复杂程度、治水的需求与可行性条件有很大差异。在我国的国情下，标准适度、布局合理、维护良好和调度运用科学的防洪工程体系是实现人水和谐的基本前提，而防洪工程体系建设优化组合与合理性评价的准则应该是最大限度发挥天然河、湖槽蓄与行洪的能力，不继续加重河道的行洪负担，保持流域固有的调洪、滞洪功能，尽可能削弱泛滥洪水的危害性。为此需要深入研究：如何综合运用法律、行政、经济、科技与教育的手段，有效推进给洪水以出路的方针;如何整合相关部门的行动，借发展模式向集约化经营转型的机遇，稳步推进高风险区居民点的迁出，使居住用地尽量避开洪水;如何对主动进洪、实际发挥雨洪调蓄作用的圩区建立风险分担、合理补偿的制度，以保证圩区的社会安定与生产生活的快速恢复。

　　总之，针对大灾后暴露出的薄弱环节，为适应经济社会发展新时期防洪形势的演变，必须努力践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，积极谋求天人合一、道法自然的治水之路;采用风险分担、利益共享的运作模式;形成良性互动、循序渐进的推进机制;构建双向调控、把握适度的保障体系，在更深层次、更大范围、更高水平上推动民生水利新发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路，为经济建设打下更为坚实的水利基础。

　　结尾：非常感谢大家阅读《关于2016年安徽省长江流域洪水灾害特点、问题及对策建议》，更多精彩内容等着大家，欢迎持续关注学习大全网「Xuexidaquan.Com」，一起成长！

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